作者簡(jiǎn)介
宋小青
作者單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）地理與信息工程學(xué)院
核心提示
我國(guó)已建立起了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，落實(shí)了“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，在推動(dòng)耕地保護(hù)愈嚴(yán)愈緊加快發(fā)展的同時(shí)，探討如何為“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施筑牢制度基礎(chǔ)成為了一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題。
準(zhǔn)確理解耕地“天然”的多功能性
自《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1998年修訂）實(shí)施以來(lái)，我們切實(shí)保護(hù)耕地、端牢中國(guó)飯碗的初心不改、決心如磐，建立起了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，落實(shí)了“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，推動(dòng)耕地保護(hù)愈嚴(yán)愈緊加快發(fā)展。但是，有違耕地保護(hù)初衷的耕地邊際化問(wèn)題尤其是非糧化依然普遍存在，而且近年來(lái)從山區(qū)向平原、從遠(yuǎn)郊向近郊蔓延，給“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。社會(huì)各界普遍認(rèn)為，種糧比較效益低下是上述局面的癥結(jié)。值得注意的是，種糧比較效益是涉及居民膳食結(jié)構(gòu)演進(jìn)、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、收入分配調(diào)節(jié)等諸多耕地保護(hù)外部因素的系統(tǒng)性問(wèn)題，是耕地保護(hù)制度本身難以根治的問(wèn)題。那么，回歸耕地多功能性，探討如何為“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施筑牢制度基礎(chǔ)成為了一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題。
耕地是水、土、氣、生等基礎(chǔ)性生態(tài)要素在耕地保護(hù)政策和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)雙重調(diào)控下，與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)以及管理措施相結(jié)合形成的自然-歷史綜合體。建立在基礎(chǔ)性生態(tài)要素相互關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上的農(nóng)田生態(tài)過(guò)程，以及依賴(lài)該過(guò)程的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程，決定了耕地具有“天然”的聯(lián)合生產(chǎn)特性。即，耕地在生產(chǎn)食物的同時(shí)，必定對(duì)其他生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境產(chǎn)生影響，而且這些影響將傳導(dǎo)給居民個(gè)體、市場(chǎng)和社會(huì)。這種聯(lián)合生產(chǎn)特性也正是耕地“天然”的多功能性。
耕地“天然”的多功能性是形成耕地多功能的基礎(chǔ)，但不是耕地多功能唯一決定因素。耕地多功能還受耕地經(jīng)營(yíng)者的價(jià)值觀(guān)、社會(huì)需求甚至是國(guó)家意志影響。事實(shí)上，人們總是根據(jù)特定階段的需要來(lái)賦予耕地多種功能。賦予的過(guò)程可以是正式的制度和政策設(shè)計(jì)，也可以是耕地經(jīng)營(yíng)者的期望。在這些被賦予的多功能指引下，耕地“天然”的多功能性得以被不同程度地利用。我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，耕地不僅是保障食物安全的基礎(chǔ)資源、維持農(nóng)戶(hù)生計(jì)的重要資產(chǎn)，為耕地經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)了糧食生產(chǎn)、基本生活保障、就業(yè)保障和家庭經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)等功能。同時(shí)，耕地也逐步成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)載體、維持鄉(xiāng)村生物多樣性的重要生境和改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的重要介質(zhì)，為國(guó)家承擔(dān)了糧食安全保障、社會(huì)安定維護(hù)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)和生態(tài)環(huán)境安全維護(hù)等功能。
當(dāng)這些被賦予的多功能與耕地利用形成的實(shí)際功能不一致時(shí)，就容易產(chǎn)生有違耕地經(jīng)營(yíng)者期望或制度和政策設(shè)計(jì)初衷的問(wèn)題。比如，以當(dāng)前普遍存在的非糧化問(wèn)題為代表的耕地邊際化問(wèn)題。其中一個(gè)表象原因就是，糧食生產(chǎn)功能不足以實(shí)現(xiàn)耕地經(jīng)營(yíng)者需要的家庭經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)功能。也正是這個(gè)原因，對(duì)國(guó)家需要的糧食安全保障功能、社會(huì)安定維護(hù)功能和國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)功能形成了挑戰(zhàn)。
“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施迫切需要耕地多功能管理
2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，“采取長(zhǎng)牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。2022年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)。這兩次要求標(biāo)志了我國(guó)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施從頂層設(shè)計(jì)走向落地。但是，“牙齒”怎么長(zhǎng)、長(zhǎng)得牢不牢，還需要梳理、完善其制度基礎(chǔ)。
首先，“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施是我國(guó)耕地保護(hù)制度向愈嚴(yán)愈緊發(fā)展的必然結(jié)果。自土地管理法頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)經(jīng)歷了將近三十年的持續(xù)制度建設(shè)。主要包括：《中華人民共和國(guó)土地管理法》（1998年修訂）提出：實(shí)行土地用途管制制度、占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度；2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求：建立完善耕地保護(hù)責(zé)任制度和考核體系；2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)；2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求：建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，健全國(guó)土空間用途管制制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；2016年，原國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文，要求全面劃定永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)；2017年黨的十九大報(bào)告指出：把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中；2019年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》提出科學(xué)有序統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線(xiàn)”。同年，自然資源部提出全域土地綜合整治試點(diǎn)，確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地不少于原有耕地5%；2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》；2020—2022年，制定落實(shí) “長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施；黨的二十大報(bào)告指出，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中；2023年中央一號(hào)文件指出，探索建立耕地種植用途管控機(jī)制。以上制度建設(shè)顯示出耕地保護(hù)向著愈嚴(yán)愈緊的方向加快發(fā)展，為“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。
其次，“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施迫切需要耕地多功能管理。從以往耕地保護(hù)制度的演進(jìn)邏輯和內(nèi)容來(lái)看，“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施就是以黨政同責(zé)的機(jī)制堅(jiān)守耕地保護(hù)數(shù)量紅線(xiàn)、落實(shí)耕地質(zhì)量提升主線(xiàn)、鞏固土地用途管制防線(xiàn)、拓展后備資源潛力底線(xiàn)。從這四線(xiàn)來(lái)看，“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施并不是區(qū)別于以往耕地保護(hù)制度的新措施，而是對(duì)以往制度實(shí)施的完善和具體化，讓制度“長(zhǎng)”牢“牙齒”，更好地保護(hù)、利用耕地滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。從滿(mǎn)足需要出發(fā)，“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施的長(zhǎng)效之根實(shí)質(zhì)上是促進(jìn)耕地多功能。耕地多功能則與市場(chǎng)密不可分，而且當(dāng)前的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信號(hào)誘致了耕地多功能系統(tǒng)性退化。對(duì)此，“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施不能僅局限于耕地資源本身，還需要將耕地置于市場(chǎng)之中，從制度和市場(chǎng)的聯(lián)系來(lái)完善耕地保護(hù)，通過(guò)制度調(diào)控好市場(chǎng)、服務(wù)好市場(chǎng)，讓市場(chǎng)激活耕地多功能。因此，實(shí)施耕地多功能管理是發(fā)揮“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施長(zhǎng)效的迫切需要。
因“市”規(guī)“制”建立耕地多功能管理制度
耕地多功能管理制度從屬于耕地保護(hù)制度，是在耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌政府和市場(chǎng)職能，因循市場(chǎng)機(jī)制而形成的以促進(jìn)耕地多功能為核心的管理制度。在把握耕地多功能性和耕地多功能的形成機(jī)制尤其是市場(chǎng)作用機(jī)制的基礎(chǔ)上，從思想邏輯、內(nèi)容體系、實(shí)施協(xié)調(diào)三方面建立耕地多功能管理制度。
首先，確立制度的市場(chǎng)化思想邏輯。耕地多功能管理制度的設(shè)計(jì)和優(yōu)化完善要凸顯“自下而上”路徑，堅(jiān)持體現(xiàn)市場(chǎng)誘導(dǎo)制度的原則，充分體現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的需求，充分考慮耕地經(jīng)營(yíng)者的利益訴求，充分尊重市場(chǎng)對(duì)耕地經(jīng)營(yíng)利用行為的誘致作用，尤其是誘致性作物種植替代機(jī)制、誘致性投入要素替代機(jī)制和誘致性用地類(lèi)型替代機(jī)制。耕地多功能管理制度的宗旨是為市場(chǎng)激活耕地多功能促進(jìn)耕地多功能價(jià)值向耕地經(jīng)營(yíng)者回歸而服務(wù)。
其次，明確“規(guī)劃—價(jià)值—責(zé)任”制度內(nèi)容。實(shí)施耕地多功能規(guī)劃管理制度，在國(guó)土空間總體規(guī)劃和自然資源資產(chǎn)規(guī)劃基礎(chǔ)上，編制實(shí)施耕地多功能規(guī)劃，劃分規(guī)劃地域范圍內(nèi)耕地經(jīng)營(yíng)主體層面與國(guó)家層面的耕地多功能分層分類(lèi)體系，融合作物種植優(yōu)化、投入要素優(yōu)化和用地類(lèi)型優(yōu)化的耕地多功能布局方案，耕地經(jīng)營(yíng)用途管控措施。實(shí)施耕地多功能價(jià)值管理制度，劃分耕地多功能價(jià)值單元分類(lèi)分級(jí)體系，開(kāi)展耕地多功能價(jià)值溯源與調(diào)查監(jiān)測(cè)，構(gòu)建耕地多功能價(jià)值的捕獲機(jī)制、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、增值機(jī)制和收益分配機(jī)制。實(shí)施耕地多功能主體責(zé)任制度，建立國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)耕地多功能行政管理主體體系，村級(jí)、地塊級(jí)耕地多功能經(jīng)營(yíng)主體體系，明確各主體促進(jìn)耕地多功能的責(zé)任和獎(jiǎng)懲機(jī)制。
最后，建立制度實(shí)施的協(xié)調(diào)機(jī)制。成立耕地多功能管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌耕地多功能行政管理主體、耕地經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)耕地多功能規(guī)劃管理和價(jià)值管理與市場(chǎng)需求充分銜接，指導(dǎo)開(kāi)展耕地多功能管理制度實(shí)施監(jiān)督和評(píng)價(jià)。
（摘編自《中國(guó)土地科學(xué)》）
鏈接：東方城鄉(xiāng)報(bào)數(shù)字報(bào)刊平臺(tái)-筑牢“長(zhǎng)牙齒”耕地保護(hù)硬措施的制度基礎(chǔ) (dfcxb.com)
（原載《東方城鄉(xiāng)報(bào)》2023年11月14日）
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